Агенство острых новостей НОЖ Ведущее информационное агенство, мы публикуем самые важные и актуальные новости общественной, политической и экономической жизни Украины и мира
Связанные статьи
От-от парламент буде готовий розглядати у другому читанні профільний законопроєкт №5660 “Про примусове виконання рішень”. Його вже сприймають як акт, який має вирівняти права державних та приватних виконавців та унормувати відповідальність приватного виконавця.
Позицію Мін’юсту щодо потреби змін у системі примусового виконання рішень у контексті відповідальності приватних виконавців пропонує Олександр Олійник, директор директорату правосуддя та кримінальної юстиції Міністерства юстиції України, к.ю.н., заслужений юрист України
На шахівниці брехні і лицемірству немає місця.
Краса шахової комбінації в тому, що вона завжди правдива.
Нещадна правда, виражена в шахах, їсть очі лукавому.
Еммануїл Ласкер
Сьогодні все частіше і частіше об’єктом суспільної уваги стає відносно новий для України правовий інститут приватного виконання рішень. І хоча з моменту його започаткування пройшло неповних п’ять років, юридична спільнота та міжнародні партнери зазначають про необхідність продовження реформи у сфері примусового виконання рішень, зокрема, шляхом:
розширення категорій рішень, які можуть примусово виконуватись приватними виконавцями; удосконалення порядку здійснення державного контролю, дисціплінарної процедури щодо приватних виконавців.
Зазначені прагнення відобразились у Меморандумі про взаєморозуміння між Україною як Позичальником та Європейським Союзом як Кредитором (ратифікованого Законом № 825-IX від 25.08.2020), укладеного Україною з метою отримання доступу до макрофінансової допомоги у розмірі до 1,2 мільярда євро. Відповідно до умов вказаного Меморандуму Україна, зокрема, зобов’язалась розширити повноваження приватних виконавців на вимоги до ста тисяч (100.000) гривень проти будь-якого боржника (включаючи державних юридичних осіб та юридичних осіб за участю держави) та на адміністративні штрафи, а також переглянути режим дисциплінарного нагляду та контролю щодо приватних виконавців.
З метою комплексного удосконалення процесу примусового виконання рішень та виконання вказаних умов Меморандуму народними депутатами за участю представників Міністерства юстиції України, Асоціації приватних виконавців України та міжнародних організацій розроблено проєкт Закону України «Про примусове виконання рішень» (проєкт Закону), який 14.06.2021 зареєстровано у Верховній Раді України за № 5660 та 14.07.2021 прийнято в першому читанні за основу.
Через особливості підготовки в проєкт №5660 закралися неузгодженості й системні помилки
Проєкт Закону містить низку новел, які сприяють подальшому реформуванню і вдосконаленню порядку примусового виконання рішень та відповідають найкращим міжнародним практикам у цій сфері. Проте через особливості його підготовки в проєкт Закону закралися неузгодженості і системні помилки.
Більшість недоліків проєкту Закону стосується положень, які регулюють порядок здійснення державного контролю та дисциплінарної процедури щодо приватних виконавців. І як ложка дьогтю може зіпсувати бочку меду, так і ці моменти можуть звести нанівець всі позитивні новели, які пропонуються проєктом Закону.
Під час опрацювання проєкту Закону фахівцями Міністерства юстиції здійснено ґрунтовний аналіз норм чинного законодавства, міжнародного досвіду, судової практики, статистичних даних і правової літератури.
З метою усунення виявлених недоліків Міністерством юстиції надіслано до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики пропозиції до проєкту Закону та запропоновано доопрацювати його з метою передбачення ефективного та прозорого державного контролю та дисциплінарної процедури щодо приватних виконавців.
Водночас спільнотою приватних виконавців пропозиції Мін’юсту були сприйняті негативно. Але замість наукового, фахового обґрунтування своєї позиції, вони активно ділились негативними емоційними реакціями в соціальних мережах.
У сучасному світі часто емоційний пост з красивою картинкою у соціальній мережі є більш переконливим ніж фахова стаття експерта. Людям легше сприйняти яскраву картинку чи веселий жарт, ніж змусити себе почитати довгий допис, проаналізувати його, порівняти з іншою інформацією, у результаті чого сформувати для себе ряд аргументів і визначитись з вибором позиції.
Не зважаючи на сучасний тренд, ми віримо, що в нормотворені ‒ законодавцю не написати закон, не збудувати міцний фундамент майбутнього правого регулювання, нехтуючи фаховим аналізом відповідної джерельної бази (законодавства, міжнародного досвіду, судової практики, статистики, наукової літератури) та теорією права.
З огляду на вищевикладене, ми підготували цю статтю, в якій обґрунтували необхідність доопрацювання проєкту Закону в частині державного контролю та притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності.
Невідворотна і своєчасна дисциплінарна відповідальність приватного виконавця
Застосування заходів державного примусу за протиправні діяння завжди привертало підвищену увагу суспільства, бо воно найгостріше зачіпає інтереси його окремих членів.
Взагалі у пересічного громадянина право нерідко асоціюється насамперед із примусом і покаранням. Так, при масових опитуваннях населення про основні відомі їм нормативно-правові акти, люди частіше інших називають Кримінальний кодекс, хоча життя переважної більшості опитаних громадян ніяк не зв’язане зі злочином чи покаранням.
«З усіх видів права, ‒ писав доктор юридичних наук Є.Б. Пашуканіс, ‒ саме кримінальне право має здатність безпосередньо і грубим чином зачіпати окрему особу, тому воно завжди викликало найбільший інтерес. Закон і кара за його порушення тісно асоціюється один з одним, і, таким чином, кримінальне право якби бере на себе роль представника права взагалі, є частиною, що замінює ціле».
Враховуючи викладене, саме кримінальна відповідальність може вважатися еталонною відповідальністю, яка є одночасно найбільш врегульованою законодавцем і найбільш вивченою юристами. Тому аналіз кримінального законодавства є корисним під час дослідження питань, пов’язаних з юридичною відповідальністю.
Так, у статті 2 Кримінального процесуального кодексу України відображено основні принципи кримінальної відповідальності: невідворотність і своєчасність.
Ці принципи застосування кримінальної відповідальності є універсальними і притаманні усім видам юридичної відповідальності.
Дотримання принципів невідворотності і своєчасності дисциплінарної відповідальності приватного виконавця можливе лише у разі законодавчого закріплення ефективного механізму контролю за його діяльністю, який завершується, у випадку виявлення порушення, прозорою процедурою притягнення до відповідальності.
Схематично механізм контролю виглядає так:
сигнал про необхідність здійснення перевірки; перевірка діяльності приватного виконавця. У разі виявлення ознак дисциплінарного проступку ‒ внесення подання компетентному органу щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності; розгляд компетентним органом подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності; прийняття рішення, яке негайно виконується.
Держава делегує функцію з примусового виконання органам та особам
Перед аналізом елементів механізму контролю за діяльністю приватного виконавця треба відповісти на питання, хто саме має здійснювати контроль за діяльністю приватних виконавців:
держава чи самі приватні виконавці?
Для відповіді необхідно дослідити:
що таке примусове виконання рішень, ким здійснюється та в який спосіб?
Статтею 1291 Конституції України передбачено, що держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.
Наразі порядок примусового виконання рішень визначений Законом України «Про виконавче провадження». Виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання рішень – це:
сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, спрямованих на примусове виконання рішень, які проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
З наведеного визначення вбачається, що держава делегує функцію з примусового виконання органам та особам.
Виникає питання яким?
Стаття 1 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (Закон) визначає: примусове виконання судових рішень покладається на органи державної виконавчої служби та у визначених Законом «Про виконавче провадження» випадках – на приватних виконавців.
Відповідно до статті 16 Закону приватним виконавцем може бути громадянин України, уповноважений державою здійснювати діяльність з примусового виконання рішень у порядку, встановленому законом.
Зазначений стислий аналіз законодавства показує, що стосовно повноважень приватних виконавців використовуються терміни «примусове виконання судових рішень покладається на…», «громадянин України, уповноважений державою».
Уповноваження державою приватного виконавця на здійснення примусового виконання рішень полягає в наданні останньому належного державі права застосовувати певні законодавчо закріплені механізми примусу відносно боржників у виконавчому проваджені.
Отже саме державі, як суб’єкту, що наділив приватного виконавця повноваженнями щодо примусового виконання рішень, належить право здійснювати контроль за діяльністю приватного виконавця щодо реалізації цих повноважень.
Державне регулювання діяльності та відповідальність приватного виконавця
Рухаємось далі. Хто саме з державних органів має здійснювати такий контроль? Для відповіді на це питання системно проаналізуємо національне законодавство.
Конституційний Суд України у пункті 3.2 рішення від 13.06.2019 № 5-р/2019 зазначив, що для гарантування конституційного порядку, нормального функціонування держави з метою утвердження прав і свобод людини і забезпечення гідних умов життя Конституція України передбачає структуровану, багаторівневу, ієрархічну систему органів державної влади, які наділені відповідною компетенцією, мають свій предмет відання та владні повноваження.
Від того наскільки чітко та юридично бездоганно у нормативно-правових актах виписана компетенція тих чи інших органів державної влади, залежить ефективність функціонування конкретної сфери суспільного життя.
Саме в розвиток цих конституційних приписів в законодавстві закріплені повноваження Міністерства юстиції в державному регулюванні примусового виконання рішень, що включає в себе державне регулювання діяльності приватного виконавця.
Державне регулювання діяльності приватного виконавця, яке здійснює Міністерство юстиції, полягає, зокрема, у формуванні та реалізації державної правової політики у сфері організації примусового виконання рішень; забезпеченні підготовки приватних виконавців та підвищення їхньої кваліфікації.
Саме Міністерство юстиції після проходження навчання та стажування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця, а також складання ними кваліфікаційного іспиту, видає таким особам посвідчення приватного виконавця та в подальшому вносить відомості про них до Єдиного реєстру приватних виконавців України.
Повноваження Міністерства юстиції у питанні про відповідальність приватного виконавця
З огляду на викладене, Міністерство юстиції, як орган, що здійснює державне регулювання примусового виконання рішень, обов’язково має бути наділеним повноваженнями здійснювати контроль за діяльністю приватних виконавців.
Тут слід прокоментувати поширену у спільноті приватних виконавців думку, щодо необхідності обмеження повноважень Міністерства юстиції у здійсненні контролю за діяльністю приватних виконавців, так як існує судовий контроль за їх діяльністю. Прихильники зазначеного підходу не враховують, що юридична відповідальність поділяється на правовідновну і каральну.
Правовідновна відповідальність передбачає відшкодування заподіяного збитку, відновлення порушеного права, припинення протиправного діяння, тощо. Натомість каральна відповідальність передбачає притягнення винної особи до покарання. Дисциплінарна відповідальність є одним із видів каральної відповідальності.
Саме поєднанням правовідновної та каральної відповідальності досягається основна (генеральна) мета юридичної відповідальності. Генеральною метою юридичної відповідальності є формування правомірної поведінки суб’єктів права: як осіб, що вчинили правопорушення, так і всіх інших членів суспільства.
Звертаємо увагу! Відповідно до положень процесуальних кодексів, суд під час розгляду обґрунтованої скарги на рішення, дії або бездіяльність приватного виконавця може:
визнати оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність неправомірними, зобов’язати приватного виконавця усунути порушення (поновити порушене право заявника).
Ініціювати питання притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності суд не уповноважений.
Єдиним державним органом, який згідно чинного законодавства і положень проєкту Закону має відповідні повноваження, є Міністерство юстиції.
Викладене свідчить:
суд не може бути єдиним або основним органом, що здійснює державний контроль за діяльністю приватних виконавців.
Лише поєднання судового контролю з відомчим контролем забезпечує ефективний державний контроль за діяльністю приватних виконавців.
Модель державного контролю у примусовому виконанні в інших країнах
Аналіз міжнародного досвіду з цього питання також свідчить, що описана модель ролі держави (державного контролю) у примусовому виконанні рішень існує в багатьох країнах.
Відповідно до Рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи № Rec (2003) 17 «Про примусове виконання рішень»:
виконавці повинні бути шляхетними і компетентними у виконанні своїх обов’язків, повинні завжди діяти відповідно до визнаних високопрофесійних і етичних стандартів, вони повинні бути неупередженими у своїх відносинах зі сторонами, піддаватися професійним перевірці та моніторингу, які можуть включати судовий контроль.
Аналізуючи законодавчу базу деяких держав, зокрема Болгарії, Чехії, Естонії, Грузії, Данії, Англії та Уельсу, Греції, Словенії, вбачається домінуюча роль держави у контролі за примусовим виконанням рішень. Так, отримуючи ліцензію/дозвіл на примусове виконання рішень, приватні виконавці перебувають під постійним контролем держави в особі відповідного Міністерства юстиції. Разом з тим, в деяких країнах (Вірменії, Болгарії, Чехії, Грузії, Польщі) існує й прокурорський контроль.
У Грузії та Словаччині діяльність приватних виконавців контролюється державою через їх самоврядні організації. Так, наприклад, Міністерство юстиції Грузії здійснює державний контроль за Національним виконавчим бюро; в Словаччині Міністерство здійснює державний нагляд як за діяльністю палати приватних виконавців, так і за діяльністю конкретних приватних виконавців.
Підсумовуючи викладене, зазначаємо:
контроль за діяльністю приватних виконавців має здійснювати держава в особі Міністерства юстиції України.
! Це перша частина статті Олександра Олійника. У наступній частині – детальний аналіз законопроєкту №5660 у аспекті оцінки ефективності норм про відповідальність приватного виконавця.
Друга частина буде опублікована 08.12.2021.