Агенство острых новостей НОЖ Ведущее информационное агенство, мы публикуем самые важные и актуальные новости общественной, политической и экономической жизни Украины и мира
Связанные статьи
Згідно ст.15 Закону України, від 29.06.2004, № 1906-IV “Про міжнародні договори України”, чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов’язання за цими договорами.
Згідно ст.14 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, вчинену у частині політичних положень (преамбула, стаття 1, розділи I, II, VII) від 21 березня 2014 року в м. Брюсселі та у частині торговельно-економічних і галузевих положень (розділи III, IV, V, VI) 27 червня 2014 року в м. Брюсселі, ратифікованої Законом України, від 16.09.2014, № 1678-VII “Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони”, в рамках співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки Сторони надають особливого значення утвердженню верховенства права та укріпленню інституцій усіх рівнів у сфері управління загалом та правоохоронних і судових органів зокрема. Співробітництво буде спрямоване, зокрема, на зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості та боротьбу з корупцією. Співробітництво у сфері юстиції, свободи та безпеки буде відбуватися на основі принципу поваги до прав людини та основоположних свобод.
Хочу нагадати , що відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини від 23.02.2006 року ,суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Складовими принципу верховенства права згідно Доповіді Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) 4 квітня 2011 року (Доповідь) є :
Законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права; Юридична визначеність; Заборона свавілля; Доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю; Дотримання прав людини; Заборона дискримінації та рівність перед законом.
За пунктами 44-51 Доповіді , які проілюстровані посиланнями на практику Європейського Суду з прав людини :
Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Він є істотно важливим також і для плідності бізнесової діяльності, з тим щоб генерувати розвиток та економічний поступ. Аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов’язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю.
Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед — до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку.
Потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон (a law), яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції.
Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади.
Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій [влади].
В рішенні ЄСПЛ від 26.10.2000 р. у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» вказується, що національне законодавство має передбачати правовий засіб захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, ґарантовані Конвенцією. У питаннях, які зачіпають основні права, дане законодавство суперечило б верховенству права — одному з передбачених Конвенцією основних принципів демократичного суспільства, якщо під правом діяти на власний розсуд, наданим органові виконавчої влади, мається на увазі необмежена влада. Тому межі наданих компетентним органам дискреційних повноважень мають бути абсолютно чітко визначені в законодавстві
Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними. Зворотна дія [юридичних норм] також суперечить принципові юридичної визначеності, принаймні у кримінальному праві
(ст. 7 ЄКПЛ), позаяк суб’єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки; але це також стосується і цивільного та адміністративного права — тією мірою, що негативно впливає на права та законні інтереси [особи].
На додаток, юридична визначеність вимагає дотримання принципу res judicata. Остаточні рішення судів національної системи не повинні бути предметом оскарження. Юридична визначеність також вимагає, щоб остаточні рішення судів були виконані. У приватних спорах виконання остаточних судових рішень може потребувати допомоги з боку державних органів, аби уникнути будь-якого ризику «приватного правосуддя», що є несумісним з верховенством права.
Системи, де існує можливість скасовувати остаточні рішення, не базуючись при цьому на безспірних підставах публічного інтересу, та які допускають невизначеність у часі, несумісні з принципом юридичної визначеності.
Одним із основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який, inter alia, вимагає, щоб, коли суди остаточно вирішили питання, їхнє рішення не ставилось під сумнів (див. рішення суду у справі «Брумареску проти Румунії» (Brumarescu v. Romania) [ВП], №28342/95, п. 61, ECHR1999-VII).
Цей принцип передбачає повагу до остаточності судових рішень та наполягає на тому, щоб жодна сторона не могла вимагати перегляду остаточного та обов’язкового судового рішення просто задля нового розгляду та постановлення нового рішення у справі. Відступи від цього принципу є виправданими лише тоді, коли вони обумовлюються обставинами суттєвого та неспростовного характеру (див. рішення у справі «Рябих проти Росії» (Ryabykh v. Russia), № 52854/99, п. 52, ECHR 2003-Х).
На додачу до цього, парламентові не може бути дозволено зневажати основоположні права [людини] внаслідок ухвалення нечітких законів. Цим досягається істотно важливий юридичний захист особи супроти держави та її органів і посадових осіб.
«Якість закону» визначається , як ключове положення Юридичної визначеності – складової Верховенства Права.
Слід також виокремити наступні основні ознаки категорії «якість закону» за практикою ЄСПЛ:
– поняття «якість закону» (quality of law) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. – категорія «якість закону» є основою правового порядку, заснованого на принципах верховенство права (правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього принципу є вимога юридичної визначеності (legal certainty), яка є істотно важливою у питаннях довіри до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяльності та привабливості інвестиційного клімату (передумов економічного розвитку). – норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability); передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи. – суб`єкт нормотворчості не повинен порушувати права особи внаслідок прийняття «неоднозначних» актів законодавства та повинен нести відповідальність за це (особливо, якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також мати обов`язком негайно виправити ситуація, яка зумовлена прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якості закону». – чіткість положень актів законодавства безпосередньо впливає на якість судового рішення, одним з критерії чого є формулювання у резолютивній частині рішення такого припису, який було б легко виконати та, відповідно, ефективно захистити порушене права особи. – акт законодавства, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, не дозволяє особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати (без зайвої складності або отримавши, при потребі, відповідну консультацію) наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою як обов`язковість (не може розглядатись як «право»). – встановивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону» суд, за загальним правилом, повинен тлумачити національне законодавство таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з принципом верховенства права з урахуванням всіх його складових.
Будь-які обмеження, які накладаються, мають ґрунтуватися на положеннях законодавства. Воно має бути сформульоване з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 року).
Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції вимагає, щоб заходи мали підстави в національному законодавстві, і відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 9 листопада 1999 року у справі «ТОВ «Шпачек проти Чеської Республіки», від 5 січня 2000 року у справі «Беєлер проти Італії», від 7 липня 2011 року у справі «Сєрков проти України»).
Однією з вимог, яка випливає зі словосполучення «встановлений законом», є передбачуваність. Норму не можна вважати «законом», якщо вона не сформульована достатньо чітко, що дає особі можливість керуватися цією нормою у своїх діях. З іншого боку, хоча визначеність у законі надзвичайно бажана, забезпечення її може призвести до надмірної ригідності, тоді як закон ніколи не повинен відставати від обставин, що змінюються. Ступінь чіткості, яку мають забезпечувати формулювання національних законів і яка в жодному випадку не може охопити всі непередбачувані обставини, значною мірою залежить від змісту певного документа, сфери, на яку поширюється закон, а також від кількості та статусу тих, кому він адресований (див. mutatis mutandis пункт 31 рішення ЄСПЛ від 25 листопада 1999 року у справі «Гешмен і Герруп проти Сполученого Королівства»).
При цьому складовою правової визначеності є передбачуваність застосування норм процесуального законодавства. ЄСПЛ зазначає, що сторони судового провадження повинні мати право очікувати застосування до їхньої справи чинних норм процесуального законодавства (рішення ЄСПЛ у справі «Дія 97 проти України» від 21 жовтня 2010 року).
Згідно із висновками доктора юридичних наук, професор кафедри теорії та історії держави і права Львівського державного університету МВС, професора кафедри теорії та історії держави і права Івано-Франківського університету права імені Короля Данила Галицького Шутака І.Д., зробленими у монографії «Юридична техніка. Курс лекцій» (Івано-Франківськ: Лабораторія академічних досліджень правового регулювання та юридичної техніки. Дрогобич : Коло, 2015. – 228 с.):
Основні принципи законодавчої діяльності прозорість (відкритість законопроектних процесів, доступність для користувачів текстів, зрозумілість формулювань); відповідальність (перед суспільством, користувачами та державою); цілеспрямованість (максимальна концентрація регулювання на проблемі, мінімізація негативних наслідків); послідовність та прогнозованість (можливість легкої орієнтації суб’єктів правовідносин у фіксованому правовому полі, прогнозі тенденцій та напрямків його зміни в майбутньому); пропорційність (міра та глибина правового регулювання мають відповідати проблемі: надмірна зарегульованість, як правило, шкодить).
Вимоги юридичної техніки: логічна послідовність викладу, взаємозв’язок нормативних розпоряджень; відсутність суперечностей усередині нормативно-правового акта, у системі законодавства; максимальна компактність викладу норм права при глибині й усебічності вираження їх змісту; ясність і доступність мови нормативно-правових актів; точність і визначеність формулювань і термінів, уживаних у законодавстві; скорочення до мінімуму кількості актів з одного й того самого питання для полегшення їх використання.»
У якості прикладу порушення вимог «якості закону» можу навести прийняття нормативно-правового акту з реформування Національної поліції, ключовим в якому стала неможливість проведення атестації після переведення працівників ОВС до НП та звільнення внаслідок її невдалого проходження.
У якості другого прикладу можу навести : інше тлумачення підстав, зазначених у пункті 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, за якою прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури здійснене у п. 19 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», за яким прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України “Про прокуратуру” за умови настання однієї із наступних підстав:
неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв’язку із цим пройти атестацію; рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Вищевказане суперечить принципу прозорості законодавчої діяльності прозорість (у контексті зрозумілості формулювань); послідовності та прогнозованості (можливість легкої орієнтації суб’єктів правовідносин у фіксованому правовому полі, прогнозі тенденцій та напрямків його зміни в майбутньому) та порушують вимоги юридичної техніки: відсутня логічна послідовність викладу, наявні суперечності усередині нормативно-правового акта, у системі законодавства; відсутня точність і визначеність формулювань і термінів, уживаних у законодавстві.
Враховуючи сталу практику ЄСПЛ щодо тлумачення вимоги «якості закону», можна зазначити , що порушення вимог юридичної техніки в цьому випадку та відсутність у чинному законодавстві необхідної чіткості й точності , коли припускається неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи – порушує вимогу «якості закону», саме тому, як державні органи, так й суд зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для особи підхід до тлумачення національного законодавства таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з принципом верховенства права з урахуванням всіх його складових.
На підтвердження вищевказаної позиції згодом п.19 був змінений законодавцем в редакції Закону № 1554-IX від 15.06.2021 , та було виключене положення :«звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України “Про прокуратуру”» та зазначено , що : « …прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав:
неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв’язку із цим пройти атестацію; рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації; в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.»
Нажаль, остаточну крапку в цьому процесі поставить тільки рішення ЄСПЛ, як це вже було із звільненнями з публічної служби внаслідок застосування Закону України « Про очищення влади» та звільнення суддів Верховного Суду України внаслідок його ліквідації.
Юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись взятих на себе певних зобов’язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законних очікувань»). («правомірне очікування» є видом майна, тому для повної характеристики конструкції, яка є об’єктом дослідження, необхідно розглянути ознаки останнього, які поширюються на перше, для якого вони є загальними).
За певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Так, якщо суть вимоги особи пов’язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя – наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування (див. рішення у справі «Копецький проти Словаччини» (Kopecky v. Slovakia) [ВП], заява № 44912/98, п. 52, ЄСПЛ 2004-IX).
Проте не можна стверджувати про наявність законного сподівання, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами (див. вищенаведене рішення у справі «Копецький проти Словаччини» (Кореску v. Slovakia), п. 50; «Anheuser-Busch Inc. проти Португалії» (Anheuser-Busch Inc. v. Portugal) [ВП], заява № 73049/01, п. 65, ЄСПЛ 2007-І).
Однак потреба у визначеності не означає, що норми права повинні застосовуватись із такою негнучкістю, що унеможливлювала б врахування імперативів гуманності (людинолюбства) і справедливості. Існування суперечливих рішень, що їх виніс верховний чи конституційний суд, у будь-якому разі є несумісним із принципом юридичної визначеності. Тому вимагається, щоб суди, особливо вищих інстанцій, запроваджували механізми, що надають можливість уникати суперечливості та забезпечувати узгодженість їхньої судової практики. Юридична визначеність (legal certainty) та вищість закону (supremacy of the law) передбачають, що закон застосовано на практиці. Це також означає, що він є придатним для застосовування. Тому надзвичайно важливо ще до прийняття закону оцінити його на предмет придатності його застосування на практиці, а також перевірити a posteriori, чи буде його застосовування ефективним. Це означає, що, звертаючись до питання про верховенство права, слід зважати на оцінювання законодавства — ex ante та ex post.
Автор:
Олександр Кравець, суддя П’ятого апеляційного адміністративного суду, к.ю.н.
